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推进取消“以审代结”、规范政府投资工程结算改革

2021-11-25

嘉宾:

株洲市投资审计中心主任李荣贵【详情信息】

摘要:

介绍2021年株洲市全面深化改革任务“推进取消‘以审代结’、规范政府投资工程结算改革”事项。

访谈内容

  主持人:各位网民朋友,大家好!欢迎大家光临株洲市政府门户网站《嘉宾访谈》栏目,非常感谢大家对我们栏目的关注与支持。今天,我们邀请了株洲市审计局投资审计中心主任李荣贵做客我们节目,首先我们请李主任跟大家打个招呼。
  李荣贵:各位网民朋友,大家好,我是李荣贵。非常高兴到株洲政府网《嘉宾访谈》栏目来做客,也非常荣幸能与广大网友们一起在线交流。
  主持人:今天我们访谈的主题是“推进取消‘以审代结’、规范政府投资工程结算改革”,欢迎大家与李主任在线交流。今年,这项工作被列入2021年全市全面深化改革任务,市委市政府对此高度重视。关于什么是“以审代结”,取消“以审代结”改革有什么重大意义,很多网友并不了解,请李主任为大家解答。
  李荣贵:所谓“以审代结”,是指通过地方法规或者规范性文件强制性规定,政府投资项目工程结算“必须”或“应当”以审计机关的审计结论作为甲乙双方办理工程结算的依据。政府投资是地方党委、政府发展经济、改善民生的最重要手段和工具,为规范投资行为,确保投资效益,地方普遍通过规范性文件甚至地方法规的形式,规定政府投资工程结算必须以审计机关或财政部门的审核结论作为结算依据,并规定未经审计不得办理结算和竣工决算,因此形成了普遍的“以审代结”。
  此项改革意义重大,是我市以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻落实党中央、国务院关于推进建筑业高质量发展决策部署的重要举措。改革旨在通过取消“以审代结”,更好的处理政府与市场的关系,全面推进政府自身改革,促进体制机制创新,进一步优化我市投资环境和营商环境,完善我市投资制度,强化投资管理,提高投资效益,完善和规范投资审计工作。
  主持人:李主任,关于为什么要推进取消“以审代结”,规范政府投资工程结算改革,能给大家具体谈谈吗?
  李荣贵:推进此项改革工作,主要基于以下背景:
  首先,是落实全国人大法工委意见,推进依法行政的需要。2015年,全国人大法工委根据中国建筑业协会的申请,对地方性法规中有关以审计结果作为结算依据的规定进行了审查。并于2017年2月出台《全国人大常委会法工委对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》明确指出,地方法规或规范性文件中规定必须、应当以审计结论作为结算依据的规定违背了法律规定,并行文国务院法制办要求督促地方纠正,地方普遍进行了修改,但根据国家审计署调研结果,由于长期形成的惯性,事实上的“以审代结”现象在地方仍然普遍存在,因此,从贯彻落实全国人大意见,严格依法行政的角度出发,需要深入推进取消“以审代结”、规范政府投资工程结算的改革。
  其次,是纠正和规范现行结算体制和方式中存在问题的需要。从多年工程结算审计和今年专项审计调查的情况看,当前工程建设领域仍然存在一些突出问题,特别是建设管理队伍和专业人员相对缺乏,对工程建设相关规定规范不熟悉也未严格执行,致使政府投资建设项目管理不规范,造成投资得不到有效控制。在工程结算环节,由于项目法人单位建设管理履职不到位,工程结算主要依靠施工承包企业呈报结算文件,依靠第三方中介机构进行委托审核,委托服务成本也急剧上升,在工程审计中经常发现施工企业采用各种手段呈报虚假结算资料非法套取骗取国家工程建设资金的现象,近几年,通过中介机构初审和财政审计部门复审后,平均审减率就达到了13%。为此,必须切实采取有效措施,加强和改进对政府投资建设项目施工建设的管理,努力规范工程结算,促进工程建设市场健康、规范、有序发展。
  第三,是压实项目法人单位履行建设管理责任规范建设管理的需要。现行体制下,项目法人单位履行建设管理责任存在严重缺位现象。一是在观念上存在严重的依赖思想,工程正常的变更签证管理不到,工程过程资料收集不完整等,工程结算时强调最后有审计或财政部门把关,放弃应承担的责任和义务;二是被动等待施工单位报结算资料,项目法人单位对项目建设过程中的量价完全弃守,导致家底不清;三是结算资料严重缺失,工程完工后再行补充和签证,影响结算及时性、准确性;四是延长工程结算时间,甚至存在以财政或审计未完成审核为由而拖欠工程款支付,损害承包施工企业权益。因此,需要通过推进这项改革工作,进一步压实项目法人单位切实履行建设管理责任,从而规范工程建设管理和工程结算。
  主持人:的确,政府投资是经济社会发展和文明建设的重要支撑和抓手,资金量大、项目量多,其利益链涉及到社会各个层面。市委、市政府大力推进此项改革必然是下了大决心,要啃硬骨头。想必广大网友都会想知道,此次取消“以审代结”改革主要从哪些方面推进?
  李荣贵:为顺利推进此项改革,并如期完成工作任务,市政府成立了由市委常委、常务副市长任组长,市政府副秘书长和市审计局局长为副组长的领导小组,统一部署和领导本项改革工作。根据市人民政府批准的改革方案,此项改革工作的主要内容或者主要任务包括以下几个方面:
  一是开展市本级委托中介机构编制和审核工程结算情况专项审计调查。上半年,市审计局组织了近10名专业人员,对市财政、住建、交通和水利等部门和市国投集团、市城发集团、市地产集团、市清水塘集团等本级项目法人单位,以及各县市区审计机关委托中介机构对国有投资项目工程预算和结算的编制与审核情况进行了专项审计调查,找到了问题的症结,提出了改革的建议。通过审计调查,实现了摸清情况、找准问题的目标,为规范国有投资项目建设管理过程中工程结算与工程款支付行为打下了良好的基础。
  二是起草发布《株洲市国有投资建设项目审计监督办法》,进一步规范和完善投资审计工作。认真贯彻落实审计署《关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》和省委审计委员会通过的《重大政府投资项目审计监督实施办法》,根据株洲本地实际情况,制定了《株洲市国有投资建设项目审计监督办法》,2021年5月30日市委审计委员会第三次会议审核通过,6月24日中共株洲市委审计委员会以株委审[2021]1号文件正式发布实施。这个文件的出台,为充分发挥审计机关职能作用,切实加强对投资项目的审计监督,进一步促进规范工程管理和工程结算提供了坚实的制度依据。
  三是从规范项目法人单位建设管理全过程入手,建立和完善工程结算和工程款支付制度。项目法人单位不负责不履职,建设管理不规范,政府才会要求审计最后把关结算审核。因此,必须从规范项目法人单位全过程建设管理、加强其责任入手,并完善工程结算机制程序,才能最终达到取消“以审代结”的目的。在充分调研的基础上,市委审计委员会办公室和市审计局制定了《株洲市加强和改进政府投资项目标后建设管理规范工程结(决)算的具体办法》,同时,根据市委市政府关于努力降低建设项目成本的指示,向市委政府提交了《关于政府投资建设项目审计情况的综合报告》,并起草了《关于加强和改进政府投资项目施工建设管理规范工程结算的意见》,为规范政府投资建设全过程管理降本增效提出了整套方案。最后市委政府决定将“取消‘以审代结’”改革和成本控制合二为一,出台《株洲市政府投资项目成本控制管理暂行办法》。目前,该办法已经市委政府审定,即将发文实施。
  四是开展地方规范性文件专项清理,推动修改完善相关工程结算和工程款支付制度。检查清理市本级和各县市区对于国有投资项目工程结算和工程款支付的各项制度和规范性文件,督促修改完善有“以审代结”规定的相关制度和规范性文件,从制度层面落实取消“以审代结”的意见和规定。
  主持人:听完李主任的介绍,我们了解到此项改革布局是相当严密的,推进取消“以审代结”是我市贯彻落实上级决策部署的重要举措,同时也体现了市审计局在多年工程结算审计中所凝聚的智慧。下一步将怎样推进改革办法落实落地呢?
  李荣贵:到目前为止,改革方案确定的各项工作任务都已经完成,但完全实现改革目标仍然任重而道远。最关键的就是全市各级各部门单位要认真贯彻市委市政府的要求,坚决落实好市委市政府出台的文件,共同努力把办法和各项具体措施落实到位。从审计机关角度来说,就是要准确把握审计机关是政治机关的定位,按照市委市政府的要求切实加强审计监督,通过加强投资审计等工作,来促进市委市政府决策部署落实到位,确保在全市建立统一的工程结算管理和工程款支付制度。具体来说,将从以下方面加强监督:
  第一,在政府投资审计中把各级各部门和各参与单位贯彻落实市委市政府此项改革精神及《办法》的情况作为履职尽责情况的审计重点,压实各方责任,及时督促各部门各参与单位认真履行好各自职责。
  第二,开展建设项目跟踪审计,及时发现和整改纠正违背新出台的《办法》规定的行为,促进《办法》得到严格遵循。
  第三,在投资审计中抓住关键环节和重点,包括立项、工可、设计、概预算、招投标、建设管理、变更签证、竣工验收、结(决)算等,紧盯超标准建设、超概算投资、围标串标、虚增投资等问题控制建设成本。切实加强审计监督,纠正工程结算中的违法违规行为,确保此项改革措施落实到位并取得实效。
  第四,严格各参与方违规的责任追究,形成震慑,确保改革办法的落实。审计中发现各级各部门、业主单位和各参与方的违规行为,视情节轻重,移送纪委监委和有关机关追责问责,记不良记录或黑名单,对市场主体违规还严格执行限制参与政府投资项目投标等市场准入的处罚,情节严重的主体和个人终身禁入,并通报全省联合惩戒,以净化政府投资工程建设环境。
  主持人:此项改革前后经历了近一年的时间,目前也马上就要有阶段性的成果了。相信文件出台之后,能更好的规范政府投资项目的工程结算,同时也能更好地优化营商环境,激发市场活力。我们期待看到文件落地后的改革成果。由于时间关系,今天的访谈到此结束,再次感谢李主任做客我们栏目,也感谢网友们热情参与。
  李荣贵:非常感谢株洲市政府门户网站今天给我提供的一个与广大网友交流的好机会,同时也感谢广大网友对取消“以审代结”,规范政府投资工程结算改革工作的关注和支持!审计机关作为国家监督体系的重要组成部分,将持续致力于发现和推动解决体制机制层面问题,株洲市审计局也将为培育制造名城、建设幸福株洲贡献力量。谢谢大家!